Auditoria do TCE vê irregularidades em licitação de mais de R$ 9 milhões para compra de celulares pela Prefeitura do Recife e sugere Alerta de Responsabilização
Parecer Técnico da Gerência de Auditoria de Procedimentos Licitatórios do TCE de Pernambuco constatou várias ilegalidades na Licitação para aquisição de 12.500 aparelhos Smartphones para serem distribuídos aos alunos da rede municipal de ensino, para o chamado ensino à distância, durante a pandemia.
As duas licitações, uma para compra de aparelhos e outra para pacote de dados, foram reveladas, em primeira mão, pelo Blog da Noelia Brito (Confiram em Prefeitura do Recife vai gastar mais de R$ 9 milhões com 12.500 smartphones com internet para distribuir em pleno ano eleitoral. Pandemia é a justificativa).
De acordo com a auditoria, a licitação tem "valor expressivo de R$ 10.658.125,00 (dez milhões, seiscentos e cinquenta e oito mil, cento e vinte e cinco reais)", realizada no "atual cenário de crise mundial na saúde".
Além disso, "não se constatou nos autos a comprovação da vantagem econômica obtida pela adoção do modelo de aquisição de equipamentos em detrimento da contratação pelo regime de comodato, conforme informado no Termo de Referência".
Esse ponto, aliás, foi questionado expressamente por nosso Blog.
Há pelo menos indícios de sobrepreço já que não foram considerados os "preços constantes do Processo de Dispensa Nº 009/2020, imferiores, nas cotações para o novo processo licitatório para a aquisição de smartphones" o que "pode ter comprometido a estimativa dos preços da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº 001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020", sem falar que "não se constatou nenhum estudo capaz de demonstrar a necessidade do quantitativo estimado, conforme determina o inciso II, § 7º, art. 15 da Lei nº 8.666/1993"
A licitação para contratação dos pacotes de dados, que foi vencida pela TIM (Processo Licitatório Nº 002/2020 - Pregão Eletrônico Nº 002/2020, que trata do registro de preços para serviços de comunicação de voz e dados 4G e Licença de Software MDM), não foi analisada pela auditoria, já que não houve tempo para envio da cópia dos autos pela Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas".
De acordo com a Auditoria, "houve a oferta de 10 (dez) propostas até a abertura da sessão pública, e que, após a fase de lances, sagrou-se melhor classificada a proposta da empresa TELEFONICA BRASIL S.A. no valor de R$ 9.000.000,00 (nove milhões de reais), o que representa o valor unitário de R$ 720,00 (setecentos e vinte reais) por aparelho"
Diante dos mencionados indícios de irregularidades, a Auditoria sugere "o envio de Ofício de Alerta de Responsabilização ao Pregoeiro Nivaldo Cabral Barreto Sobrinho, ao Secretário de Educação Bernardo D’Almeida e ao Secretário de Administração e Gestão de Pessoas Marconi Muzzio para que observem os apontamentos realizados no presente Parecer. "
Tenrativa anterior de aquisição de celulares, sem licitação, foi barrada por cautelar do Conselheiro Carlos Porto a pedido do Procurador de Contas Cristiano Pimentel.
Leiam a íntegra do Parecer:
PETCE N.º 14501/2020
ÓRGÃO: SECRETARIA DE ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO DE PESSOAS DO RECIFE
ASSUNTO: PARECER TÉCNICO COM EMISSÃO DE ALERTA DE RESPONSABILIZAÇÃO
PROCESSO: BIRD - LICITAÇÃO PÚBLICA NACIONAL (NCB) Nº 001/2020
OBJETO: REGISTRO DE PREÇOS PARA AQUISIÇÃO DE
APARELHOS CELULARES DO TIPO SMARTPHONE,
PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA REDE
MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO NO ENFRENTAMENTO
DA EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA DE
IMPORTÂNCIA INTERNACIONAL DECORRENTE DO
COVID-19.
RELATOR: CARLOS PORTO DE BARROS
PARECER TÉCNICO
I – INTRODUÇÃO
Trata-se de análise da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº
001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020 da Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas
do Recife, cujo objeto consiste no registro de preços para aquisição de aparelhos celulares do
tipo smartphone, para atender as necessidades da Rede Municipal de Educação no
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
COVID-19.
O procedimento em análise teve seu aviso de licitação publicado no Diário Oficial do
Recife no dia 02/05/2020, com a data para abertura da sessão marcada para o dia
11/05/2020.
Além disso, o objeto é composto por um único lote destinado à aquisição de 12.500
smartphones, cujos valores unitários estimados foram de R$ 852,65, perfazendo uma valor total estimado para a licitação de R$ 10.658.125,00 (dez milhões, seiscentos e cinquenta e oito mil,
cento e vinte e cinco reais).
Em relação ao Pregão Eletrônico Nº 001/2020 - aquisição de aparelhos celulares tipo
smartphones para alunos do 6º ao 9º ano:
No dia 04/05/2020, foi enviado à Secretaria de Administração e Gestão De Pessoas o
Ofício NAE/GLIC nº 20065/2020, solicitando cópia dos autos do Processo Licitatório nº
001/2020, Pregão Eletrônico nº 001/2020.
No dia 05/05/2020, foi enviado à Secretaria de Administração e Gestão De Pessoas o
Ofício NAE/GLIC nº 20067/2020, solicitando esclarecimentos acerca do modo como foi
estimado o quantitativo de aparelhos celulares; da consideração, ou não, da pesquisa de preços
realizada no Processo de Dispensa de Licitação nº 09/2020 (que foi revogado); da demonstração
da metodologia utilizada na elaboração do Mapa de Preços; e da demonstração da adequação dos
requisitos exigidos para os smartphones aos jogos educacionais e às demais tecnologias de
aprendizado.
No dia 08/05/2020, foi enviado à Secretaria de Administração e Gestão De Pessoas o
Ofício NAE/GLIC nº 20071/2020, solicitando a apresentação da análise comparativa entre
aquisição de equipamentos ou contratação pelo regime de comodato e esclarecimentos sobre se
foram consideradas outras alternativas às tecnologias móveis (smartphones, tablets e notebooks).
No dia 08/05/2020, foi enviado à Gerente Geral de Tecnologia na Educação, Alessandra
Debone de Sousa, responsável pela elaboração do Termo de Referência, o Ofício NAE/GLIC nº
20072/2020, solicitando a apresentação da análise comparativa entre aquisição de equipamentos
e regime de comodato.
Em relação ao Processo de Dispensa Nº 09/2020 - aquisição de aparelhos celulares
tipo smartphones para alunos do 9º ano:
No dia 22/04/2020, foi deferida, ad referendum da Primeira Câmara do TCE-PE, Medida
Cautelar, Processo TC 2052793-7, no sentido de sustar o Processo de Dispensa de Licitação nº
09/2020, que se referia à aquisição de aparelhos celulares tipo smartphones, no valor de R$
1.600.000,00.
No dia 23/04/2020, foi publicada no Diário Oficial do Município do Recife a
revogação do referido processo de dispensa.
No dia 04/05/2020, foi enviado à Secretaria de Educação o Ofício NAE/GLIC nº
20066/2020, solicitando cópia dos autos do Processo de Dispensa nº 09/2020, que tratava da aquisição de aparelhos celulares tipo smartphones para os alunos do 9º ano da rede municipal de
ensino.
Em 06/05/2020, por meio do Ofício nº 461/2020 GAB/SEDUC, foi solicitado pelo
Secretário de Educação, Bernardo Juarez D’Almeida, a prorrogação do prazo por 4 (quatro) dias
úteis.
Em relação ao Pregão Eletrônico Nº 002/2020, que trata da contratação de serviços de
comunicação de voz, dados 4G e Licença de Software MDM, no dia 08/05/2020, foi enviado à
Secretaria de Administração e Gestão De Pessoas o Ofício NAE/GLIC nº 20073/2020,
solicitando cópia dos autos do Processo Licitatório Nº 002/2020.
Registre-se que a equipe contatou diversas vezes, por telefone, a Sra. Caroline da Silva,
da Diretoria Executiva de Administração e Finanças - DEAF, a fim de obter endereços de e-mail
e números telefônicos, bem como solicitou que os documentos fossem apresentados na maior
brevidade possível.
Cumpre salientar que o método de auditoria ora aplicado não detecta nem revela
necessariamente todas as irregularidades porventura ocorridas.
A partir da análise preliminar, destacam-se os pontos abaixo relacionados.
II – ANÁLISE
1 - Ausência da demonstração comparativa entre a aquisição de equipamentos e a
contratação pelo regime de comodato
Da análise dos autos da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº
001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020, cujo objeto consiste no registro de preços para
aquisição de aparelhos celulares do tipo smartphone para atender a necessidade da Secretaria de
Educação da Prefeitura do Recife, não se constatou nos autos a comprovação da vantagem
econômica obtida pela adoção do modelo de aquisição de equipamentos em detrimento da
contratação pelo regime de comodato, conforme informado no Termo de Referência:
2. DA JUSTIFICATIVA
[...]
Ante o exposto, e primando pelo princípio da economicidade foi verificado uma
vantagem econômica na aquisição de equipamento invés de comodato, visto que o
contrato de 6 meses do pacote de dados com equipamento encarece o serviço, além de
não apresentar vantagem alguma na atualização tecnológica, visto que sua duração não
permite tal solicitação.
A ausência nos autos da documentação referente ao estudo acima mencionado prejudica a
análise desta equipe de auditoria, uma vez que não é possível averiguar, neste ponto, a pretensa
contratação à luz dos princípios licitatórios, notadamente o Princípio da Economicidade, e da
legislação pertinente.
Registre-se, por fim, que no dia 08/05/2020, foram enviados dois ofícios com a finalidade
de que a Secretaria de Educação apresentasse a análise realizada a respeito do modelo mais
adequado à contratação em tela.
O Ofício NAE/GLIC nº 20071/2020 à Secretaria de
Administração e Gestão De Pessoas, que é responsável pela condução da licitação, e o Ofício
NAE/GLIC nº 20072/2020 à Gerente Geral de Tecnologia na Educação, Alessandra Debone de
Sousa, responsável pela elaboração do Termo de Referência. Embora recebidos, não foram
respondidos até o momento.
2 - Composição de preços da Licitação Pública Nacional - (NCB) - Processo Licitatório Nº
001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020, sem considerar a pesquisa de preços constante
no Processo de Dispensa nº 09/2020
Para estimar um valor máximo admitido para a Licitação Pública Nacional - (NCB) -
Processo Licitatório Nº 001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020, cujo objeto consiste no
registro de preços para aquisição de aparelhos celulares do tipo smartphone, o Setor de
Compras da Secretaria de Educação elaborou o Mapa de Preços a partir de preços públicos e
preços privados.
Em relação aos preços públicos, no dia 23/04/2020 foi gerado o relatório contendo preços
de compras governamentais, o qual considerou preços de smartphones adquiridos pelo Consórcio
Intermunicipal de Saúde, Ministério da Defesa, Conselho Regional de Fisioterapia e Terapia
Ocupacional da 4ª Região, Departamento Estadual de Trânsito e Central de Licitações de
Fortaleza, chegando-se a um preço unitário de R$ 685,30.
No que se refere aos preços privados, o Setor de Compras da Secretaria de Educação
formalizou no dia 29/04/2020 um mapa comparativo de preços estimando-se um preço unitário
de R$ 1.020,00 para o smartphone, considerando cotações com base em propostas comerciais
das seguintes empresas:
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Ocorre que, para a composição de preços privados, o preço fornecido pela empresa JAA
Luna Importação e Exportação no valor de R$ 729,00 não foi considerado para a estimativa dos
preços privados, em razão da fixação de um limite inferior, na ordem de R$ 736,28,
descartando-se, assim, a melhor proposta comercial.
Além disso, em razão da fixação de um
limite superior na ordem de R$ 1.538,21, o preço fornecido pela empresa Microsens S.A. no
valor de R$ 1.780,00 também não foi considerado.
Dessa maneira, calculando-se a média dos preços públicos e privados, estimou-se o valor
unitário de R$ 852,65 para o smartphone e o valor total estimado para a licitação na ordem de R$ 10.658.125,00, considerando que se pretende adquirir 12.500 aparelhos celulares para alunos
do 6º ao 9º anos do ensino fundamental.
Em resposta ao OFÍCIO NAE/GLIC Nº 20067/2020, o qual solicitou a demonstração da
metodologia utilizada na elaboração do Mapa de Preços constante no processo, assim se
manifestou a Secretaria de Educação do Recife:
O modelo de Mapa de Estimativa de Preços – MEP, determinado pela GGLIC e
disponibilizado no Portal de Compras da Prefeitura do Recife, preenchido de acordo
com a pesquisa de preços feita pela Secretaria demandante realiza os cálculos de acordo
com as informações alimentadas, conforme disposto nos art. 10 e 11 da IN SLIC nº
002.2/2019:
“Art. 10. O resultado das médias de pesquisa de preços do inciso II do art. 8º e do art. 9º
deverá ser a média aritmética dentre os preços válidos obtidos.
§ 1º Preços válidos são aqueles que sejam compreendidos entre o limite inferior e o
superior, devendo ser calculados de acordo com as fórmulas abaixo:
Onde:
Z = Grau de confiança de 90 % = 1,64
DP = Desvio Padrão
Média = Média Bruta
§ 2º Deverão ser obtidos, no mínimo, 3 (três) preços válidos para compor cada média.
§ 3º De modo excepcional e mediante justificativa expressa, será permitida a utilização
da média com números de preços válidos inferiores a 3 (três).
§ 4º No âmbito de cada uma deverá se excluir preços extremos, que indiquem distorção
de média de preço praticado no mercado.
§ 5º Caso se pesquise apenas 2 preços por média e o Coeficiente de Variação (CV) for
superior a 25%, os limites do § 1º devem ser alterados para o seguinte:
a) Limite superior será igual à média bruta mais 25%;
b) Limite inferior será igual à média bruta menos 25%;
(...)
Art. 11. O valor estimado para a contratação demandada será a média aritmética das
médias de pesquisas indicadas nos arts. 8º e 9º desta norma.
(...)
§ 3º Excepcionalmente, poderá ser adotado outro critério para estimar o preço público e
preço privado indicados nos arts. 8º e 9º, desde que, devidamente justificado, se denote
a plausibilidade da adoção deste critério em detrimento à média aritmética.
Para composição do Mapa de Estimativa de Preços – MEP do PL foram incluídos todos
os preços ofertados pelos fornecedores, bem como todos os preços públicos
encontrados. No Anexo I do MEP, referente aos preços público, foram informados 5
(cinco) preços e de acordo com a fórmula preexistente no mapa, foi desconsiderado o
preço de maior valor, por estar fora do limite superior calculado automaticamente pelo
mapa. No Anexo II, referente aos preços privados, das 5 (cinco) propostas ofertadas,
foram consideradas apenas 03 (três) preços, uma vez que o menor e o maior preço
ofertado ficaram fora do limite inferior e limite superior calculado automaticamente
pelo MEP.
Ao contrário do que informa a Secretaria de Educação, no Anexo II do MEP constam
cotações com apenas 04 empresas, sendo que o menor e o maior preço ofertados ficaram fora do
limite inferior e superior, restando em apenas 02 preços privados considerados: o da empresa
Telefônica Brasil S/A e o da empresa KTI Integração em Tecnologia LTDA.
Salienta-se, ademais, que a pesquisa de preços empreendida pela Prefeitura do Recife
com vistas à realização da Dispensa de Licitação nº 09/2020, igualmente destinada à aquisição
de aparelhos celulares para alunos da Rede Municipal de Educação do Recife, não foi
considerada na estimativa de preços para a nova licitação, ora em análise.
Vale registrar que a Dispensa de Licitação nº 09/2020 destinava-se à aquisição de 2.500
smartphones para os alunos do 9º ano do ensino fundamental, com um valor estimado de R$
1.620.000,00. Após ter sido alvo de Medida Cautelar, o processo de dispensa de licitação foi
revogado.
Na cotação de preços realizada no Processo de Dispensa nº 09/2020, realizada pelo Setor
de Compras da Secretaria de Educação e formalizado no dia 09/04/2020, foram considerados 05
preços privados, fornecidos pelas seguintes empresas:
Considerando que o melhor preço foi aquele fornecido pela empresa NEQ Distribuidora
de Equipamentos LTDA, com um valor total de R$ 1.620.000,00, essa foi considerada a
proposta mais vantajosa pela Prefeitura do Recife.
Desse modo, se calculada uma média aritmética dos 05 preços fornecidos pelas empresas
privadas no Processo de Dispensa nº 09/2020, o valor unitário do smartphone seria de R$
696,40.
Ocorre que a média dos preços privados estimada pela Prefeitura do Recife para o
Procedimento Licitatório Nº 001/2020 (R$ 1.020,00) evidencia uma expressiva discrepância da
média dos preços privados constantes do Processo de Dispensa Nº 009/2020 (R$ 696,00),
fornecidos pelas empresas há menos de 01 mês.
Portanto, entende-se que a não consideração dos preços constantes do Processo de
Dispensa Nº 009/2020 no novo processo licitatório para a aquisição de smartphones pode ter
comprometido a estimativa dos preços da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo
Licitatório Nº 001/2020 -
3 - Ausência de adequadas técnicas de estimação das quantidades a serem adquiridas
Da análise dos autos da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº
001/2020 - Pregão Eletrônico Nº 001/2020, não se constatou nenhum estudo capaz de demonstrar
a necessidade do quantitativo estimado, conforme determina o inciso II, § 7º, art. 15 da Lei nº
8.666/1993:
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
[...]
§ 7º Nas compras deverão ser observadas, ainda:
[...]
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do
consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível,
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
(grifou-se)
A identificação de uma necessidade a ser atendida pela gestão requer que a solução seja
definida em todos os seus aspectos. A definição das quantidades é um dos elementos
imprescindíveis. Por isso, deve constar no processo licitatório estudo baseado em função do
consumo e da projeção de utilização.
No caso de aparelhos celulares para viabilizar a educação à distância aos alunos do 6º ao
9º anos da rede municipal de ensino, é necessário que haja a demonstração do número de alunos
por série escolar, além de uma estimativa para eventual incremento de alunos que possam vir de
cidades vizinhas ou da rede privada de ensino.
No processo em análise, não há nenhum demonstrativo de como se chegou ao
quantitativo necessário para atender a demanda da Secretaria de Educação. Com isso, foi
enviado o Ofício NAE/GLIC nº 20067/2020 ao pregoeiro Nivaldo Cabral Barreto Sobrinho,
solicitando relação quantitativa de alunos, por ano, e eventual estimativa de alunos que possam
vir a integrar a rede municipal de ensino.
Em resposta ao referido ofício, foi informado:
O quantitativo total de estudantes nos anos finais é de 12.111 alunos, conforme relatório
detalhado na planilha da Diretoria Executiva de Gestão de Rede. Para fins desta
aquisição foi considerado uma margem em torno de 3% de reserva técnica, para
reposição em caso de roubo/furto ou novas matrículas.
Registre-se que não foi enviada a planilha da Diretoria Executiva de Gestão de Rede
mencionada na resposta acima citada. Quando do envio, a equipe analisará a adequação dos quantitativos estimados à necessidade da Secretaria de Educação e concluirá pela sua
conformidade, ou não, à legislação aplicável.
Do exposto, conclui-se que a Secretaria de Educação da Prefeitura do Recife não atendeu
as determinações constantes no inciso II, § 7º, art. 15 da Lei nº 8.666/1993, uma vez que não
demonstrou na Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº 001/2020 - Pregão
Eletrônico Nº 001/2020 estudo das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função da
utilização provável do órgão.
III – CONCLUSÃO
Por todo exposto,
Considerando o valor expressivo de R$ 10.658.125,00 (dez milhões, seiscentos e
cinquenta e oito mil, cento e vinte e cinco reais) e o atual cenário de crise mundial na saúde no
qual está sendo realizada a contratação em análise;
Considerando que não se constatou nos autos a comprovação da vantagem econômica
obtida pela adoção do modelo de aquisição de equipamentos em detrimento da contratação pelo
regime de comodato, conforme informado no Termo de Referência;
Considerando que a não consideração dos preços constantes do Processo de Dispensa Nº
009/2020 no novo processo licitatório para a aquisição de smartphones pode ter comprometido a
estimativa dos preços da Licitação Pública Nacional (NCB) - Processo Licitatório Nº 001/2020 -
Pregão Eletrônico Nº 001/2020;
Considerando que não se constatou nenhum estudo capaz de demonstrar a necessidade do
quantitativo estimado, conforme determina o inciso II, § 7º, art. 15 da Lei nº 8.666/1993;
Considerando que tramita concomitantemente à licitação de aquisição de equipamentos, o
Processo Licitatório Nº 002/2020 - Pregão Eletrônico Nº 002/2020, que trata do registro de
preços para serviços de comunicação de voz e dados 4G e Licença de Software MDM, que será
realizado no dia 12/05/2020, às 09:00, não foi analisado por esta equipe, já que não houve
tempo para envio da cópia dos autos pela Secretaria de Administração e Gestão de Pessoas;
Considerando que houve a oferta de 10 (dez) propostas até a abertura da sessão pública, e
que, após a fase de lances, sagrou-se melhor classificada a proposta da empresa TELEFONICA
BRASIL S.A. no valor de R$ 9.000.000,00 (nove milhões de reais), o que representa o valor
unitário de R$ 720,00 (setecentos e vinte reais) por aparelho;
Considerando que, neste momento, ainda não houve a fase de aceitabilidade e de
habilitação, e, portanto, não há análise da equipe sobre a conformidade da documentação
apresentada pelas licitantes;
Considerando que a interrupção da contratação neste momento poderia caracterizar o
periculum in mora reverso, tendo em vista a natureza do objeto e a sua necessidade no atual
cenário de crise da saúde pública;
Sugere-se o envio de Ofício de Alerta de Responsabilização ao Pregoeiro Nivaldo
Cabral Barreto Sobrinho, ao Secretário de Educação Bernardo D’Almeida e ao Secretário de Administração e Gestão de Pessoas Marconi Muzzio para que observem os apontamentos
realizados no presente Parecer.
Recife, 11 de maio de 2020.
(assinado digitalmente) (assinado digitalmente)
Auditor de Controle Externo
Auditor de Controle Externo
